Zasiłek stały dla osoby całkowicie niezdolnej do pracy.

Dodano: 4 października 2018

Przyznanie zasiłku stałego dla osoby całkowicie niezdolnej do pracy w związku z niepełnosprawnością i obowiązek jego wyrównania w przypadku ustalenia ciągłości niepełnosprawności

Zasiłek stały jest formą pieniężnego świadczenia z pomocy społecznej, przysługującego
na podstawie art. 37 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z treścią wskazanego przepisu, zasiłek stały przysługuje:

1. Pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku
   lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej,
2. Pełnoletniej osobie pozostającej w rodzinie, niezdolnej do pracy z powodu wieku
   lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę
   w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie.

Zgodnie z przepisami z zakresu ubezpieczeń społecznych, całkowicie niezdolną do pracy jest osoba, która utraciła zdolność do wykonywania jakiejkolwiek pracy. Całkowicie niezdolne do pracy są również osoby niezdolne do samodzielnej egzystencji, a więc takie,
które nie są w stanie zaspokajać podstawowych potrzeb życiowych bez pomocy innych osób. Ponadto całkowita niezdolność do pracy spowodowana niepełnosprawnością dotyczy osób zaliczanych do pierwszej i drugiej grupy inwalidzkiej oraz osób o znacznym i umiarkowanym stopniu niepełnosprawności.

Stąd też, aby uzyskać wskazane wyżej świadczenie pomocy społecznej, należy co najmniej posiadać znaczny lub umiarkowany stopień niepełnosprawności. Powszechną jednak praktyką jest zaliczanie przez odpowiednio umocowane w zakresie przyznawania stopnia niepełnosprawności organy Państwa (np. Powiatowe Zespoły do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności) stopnia niepełnosprawności na pewien okres czasu. Również możliwa jest sytuacja, wskutek której w toku postępowania mającego na celu zaliczenie danej osoby do stopnia niepełnosprawności, osobie tej zostanie przyznany lekki stopień niepełnosprawności, który zgodnie z powszechnie obowiązującymi przepisami w tym zakresie, dyskwalifikuje tę osobę do uzyskania pomocy społecznej w postaci zasiłku stałego. Należy w tym miejscu zauważyć, że zgodnie z art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. Problem w rozpatrywanej sytuacji powstaje w momencie, w której osoba z ustalonym lekkim stopniu niepełnosprawności, w przypadku woli kontynuacji uzyskiwania zasiłku, wykorzystuje swoje uprawnienie w zakresie możliwości złożenia odwołania od decyzji Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności do Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności, a w przypadku utrzymania w mocy decyzji organu I instancji, korzysta z odwołania do właściwego miejscowo Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych. Prawidłowe orzeczenie Sądu uchylające decyzje organów obu instancji, powodujące przyznanie co najmniej umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, ustala również czasokres na jaki wskazany stopień niepełnosprawności jest przyznany, a jego początkiem jest data wydania decyzji przez organ I instancji. Tym niemniej uprawnionemu do tego świadczenia nie przysługuje prawo do złożenia wniosku o jego przyznania do momentu uprawomocnienia się orzeczenia Sądu, bowiem uprawniony nie spełnia ustawowych przesłanek jego uzyskania (brak aktualnego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności).

Istotnym jest jednak, że takie postępowanie, najpierw administracyjne, a następnie sądowe, może trwać nawet do kilku lat. Mając również na względzie cytowaną wyżej normę przepisu z art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, na czas procedowania w przedmiocie ustalenia stopnia niepełnosprawności, stronie nie przysługuje zasiłek stały, bowiem nie jest ona w stanie wykazać stopnia niepełnosprawności, determinującego przyznanie tej właśnie formy pomocy społecznej. W tym czasie osobie uprawnionej przysługuje, zamiast zasiłku stałego, zasiłek okresowy, którego wysokość jest znacznie niższa, niż tego pierwszego. Utarta w tym zakresie wykładnia przepisów Gminnych Ośrodków Pomocy Społecznej stanowi, że stronie, która przedłożyła wymagane orzeczenie o niepełnosprawności (przyznane stosownym orzeczeniem Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych), przysługuje jedynie zasiłek od dnia złożenia wniosku, bez konieczności wyrównania należnej sumy, którą uprawniony uzyskiwałby, gdyby nie był zmuszony czekać na procedowanie w tym przedmiocie przez odpowiednie Organy Państwa. Reguła wynikająca z tego przepisu doznaje jednak wyjątku w przypadkach kontynuacji świadczeń z pomocy społecznej, w stosunku do których prawo do ich dalszego otrzymywania uzależnione jest od przedłożenia orzeczenia o niepełnosprawności, wydawanego przez inny organ. Sytuacja taka ma właśnie miejsce przy ocenie prawa do zasiłku stałego (tak: Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 06 marca 2014 r., III SA/Gd 9/14). Istotnym jest zauważyć, że z ugruntowanego w tym zakresie orzecznictwa sądowoadministracyjnego jednoznacznie wynika, że opóźnienie w prawidłowym określeniu stopnia niepełnosprawności, spowodowane przez organy orzekające, nie może ujemnie wpływać na prawa strony, która w ustawowym okresie poddała się badaniu kontrolnemu i w konsekwencji została uznana za spełniającą warunki ustawowe. W orzeczeniu z dnia 11 kwietnia 2006 roku (sygn. akt I OSK 743/05, ONSAiWSA 2006/6/177) Naczelny Sąd Administracyjny (na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy o pomocy społecznej z 1990 r.) stwierdził, że “w sprawie o kontynuację zasiłku stałego, o jakim mowa w art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.), w której kolejne orzeczenie o niepełnosprawności zostało przez uprawnione organy wydane z opóźnieniem wskutek okoliczności, za które strona nie ponosi odpowiedzialności, nie ma zastosowania przepis art. 43 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej w zakresie, w jakim określa on początek przyznania i wypłacania zasiłku, uzależniając go od daty złożenia wniosku”. Zaznaczyć należy, że co prawda przedstawiony pogląd został wyrażony na podstawie uprzednio obowiązującej ustawy o pomocy społecznej z 1990 r., to jednak z uwagi na tożsamość treści art. 43 ust. 6 ustawy z 1990 r. z art. 106 ust. 3 aktualnie obowiązującej ustawy o pomocy społecznej z 2004 r., należy uznać go za aktualny. Trafność i zasadność tego poglądu znajduje potwierdzenie w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych wydanych na gruncie obecnie obowiązującej ustawy o pomocy społecznej z 2004 r. (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 31 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 713/07, LEX nr 372640; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 października 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 613/08, LEX nr 504797; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 września 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 336/10, LEX nr 753783; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Gl 285/10, LEX nr 758350)

W świetle powyższych ustaleń oczywistym być musi, że uprawniony do zasiłku stałego – w kontekście przyjęcia kontynuacji tej formy pomocy – nie może ponosić winy za błędne orzeczenia zespołów ds. orzekania o niepełnosprawności, co do kwalifikacji jego stopnia niepełnosprawności, a w konsekwencji za upływ czasu, w którym w sposób uprawniony dochodzi swoich praw.

Stanowisko to koresponduje także z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2007 r. (sygn. akt P 28/07, OTK A 9/07/106), którym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim stanowi, że w wypadku wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 lat, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności uzyskanym w wyniku rozpoznania przez Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności jej odwołania od orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek, jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 69 Konstytucji RP („Osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczaniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej.”). Trzeba zauważyć, że na gruncie przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.) obowiązują podobne jak na gruncie ustawy o pomocy społecznej zasady przyznawania świadczeń związanych z niepełnosprawnością (art. 16 i art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz odpowiednio art. 37 i art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej), albowiem jednym z warunków ich uzyskania jest ustalenie niepełnosprawności przez odpowiedni organ w odrębnym postępowaniu. W uzasadnieniu powołanego wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że niedopuszczalne jest, by ryzyko nieprawidłowego działania administracyjnego (w postaci nieterminowości, wadliwego, bo błędnego dokonania oceny niepełnosprawności) było przerzucone na osobę ubiegającą się o zasiłek. Idąc dalej, z cytowanego wyżej przepisu art. 69 Konstytucji RP, wprost wynika, że władza publiczna ma obowiązek zapewnienia osobom niepełnosprawnym stosownej egzystencji i temu obowiązkowi odpowiada prawo takich osób do uzyskania stosownych świadczeń z opieki społecznej. Zasiłek stały jest świadczeniem okresowym (miesięcznym), a jego konstytucyjnym celem jest zapewnienie osobie niepełnosprawnej bieżącej egzystencji. Celu tego w zakresie początkowego terminu przyznania i wypłacania zasiłku stałego, nie spełnia art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej w sytuacji przedłużającego się postępowania w sprawie o ustalenie stopnia niepełnosprawności, gdy poprzednie orzeczenie utraciło ważność.

Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyroku podkreślił to również na tle art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, stwierdzając, że powołanego przepisu nie można oceniać w oderwaniu od całości regulacji dotyczącej przyznania zasiłku pielęgnacyjnego (stałego), zamieszczonej w dwóch różnych ustawach, a która – łącznie w dwóch różnych postępowaniach – ma prowadzić do uzyskania decyzji przyznającej zasiłek pielęgnacyjny (stały), zatem z punktu widzenia celu wykreowanego przez ustawodawcę mechanizmu, tj. uzyskania zasiłku pielęgnacyjnego (stałego), istniejąca regulacja jest niespójna, nielogiczna w zakresie: data lub okres powstania znacznej lub umiarkowanej niepełnosprawności, a data przyznania zasiłku pielęgnacyjnego (stałego)”.

Brzmienie art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie początkowej daty przyznania świadczeń rodzinnych jest zbieżne z treścią art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej z 2004 r., a ponadto zbieżne są konstytucyjne cele tych świadczeń. Z tych względów uznać należy, że osobie uprawnionej w istocie przysługuje wyrównanie należnego jej zasiłku stałego za okres, w którym osoba ta zasiłek pobierać powinna, a nie pobierała go wskutek wadliwości i nieterminowości odpowiednich organów Państwa.

Autor: Mateusz Brocki