Konferencja pt Inicjatywa lokalna

Czy i w jaki sposób my jako obywatele możemy bezpośrednio wpływać na tworzenie prawa zarówno w ujęciu lokalnym jak i krajowym? Czym jest obywatelska inicjatywa uchwałodawcza? Na te pytania postaramy się odpowiedzieć podczas dzisiejszej konferencji, ja nazywam się Aneta Wiloch – jestem prezesem Fundacji Togatus. Jest ze mną koordynator Fundacji Anna Rećko. Wydaje nam się, że jest to temat dosyć pomijany w debacie publicznej, chciałybyśmy dzisiaj przedstawić w taki przystępny dla państwa sposób czym jest ta inicjatywa obywatelska. Żeby zwrócić też uwagę, że obywatele mają wpływ na to, co się dzieje wokół nich i na prawo, które ich dotyczy. Są z nami dzisiaj goście: zacznę od pani Marii Jaraszek, która jest w Instytucie Spraw Obywatelskich. Również jest z nami pan profesor Krystian Ziemski, który pracuje w Uniwersytecie im. Adama Mickiewicza w Poznaniu. Oraz profesor Piotr Ziębło z Uniwersytetu Gdańskiego. Tak jak już wspomniałam, te tematy są mało znane wśród społeczeństwa i może zaczniemy najpierw od tego, w ogóle czym jest inicjatywa obywatelska. Jakbym mogła prosić o taką krótką charakterystykę.

To może ja spróbuję. Tutaj padły na początku słowa, że obywatele chcieliby więcej wiedzieć o tworzeniu prawa przez nich. To od razu musimy sobie to zdefiniować w ten sposób, że sami obywatele nie mogą tworzyć prawa, mogą tylko wpływać na organy i tu mówimy o inicjatorskim charakterze. Bo my jako obywatele możemy zainicjować proces legislacyjny, który może być zwieńczony sukcesem albo nie, to znaczy, że albo to prawo, które my chcemy żeby było przyjęte zostanie uchwalone, albo nie. Zresztą jak państwo wiecie, samo pojęcie inicjatywy obywatelskiej ono jest zdecydowanie szersze. Tu możemy mówić o inicjatywie, takiej jak zainicjowanie referendum, uczestniczenie w referendum, uczestniczenie przede wszystkim w wyborach, zwłaszcza w wyborach samorządowych, na które mamy bezpośredni wpływ. To jest uczestniczenie w różnego rodzaju organach, które mają też możliwość inicjowania. Ta inicjatywa uchwałodawcza przysługuje przecież jak państwo wiecie również organom uchwałodawczym i organom wykonawczym. Również poszczególnym osobom, które są członkami, są radnymi, a zatem radnymi sejmików, rady powiatowej, rady gminnej. Oni też mają przecież bardzo szerokie inicjatywy. Jak państwo wiecie one są w tej chwili niezwykle rozległe, bo od momentu kiedy mamy możliwość powoływania proszę państwa różnego rodzaju komisji i komitetów, gdzie trzy osoby, trzech radnych może utworzyć tego typu podmiot i wystąpić z inicjatywą. Jedną inicjatywą na każde posiedzeniu i ona jeżeli było to zgłoszone na 7 dni przed posiedzeniem musi być uwzględniona. Więc tutaj ta możliwość występowania z inicjatywami jest również na poziomie ogólnokrajowym, sejmowym. Przecież posłowie i senatorowie mają możliwość także występowania z inicjatywami, grupa 15 posłów przynajmniej może już taką inicjatywę podjąć. Natomiast niezależnie od tego, coraz częściej dążymy do różnych rodzajów i form demokracji bezpośredniej. Ta demokracja bezpośrednia jest wyrazem tego, że możemy mieć jako obywatele, ale nie tylko obywatele Rzeczypospolitej się zaraz okaże, możemy mieć wpływ i mamy możliwość wpływania na uruchomienie procesów legislacyjnych. To, że my z tego nie korzystamy bardzo chętnie, to jest związane z tym, że to wcale nie jest takie proste jakby się znowu wydawało. Mimo, że ustawodawca dąży do tego, żeby te wszystkie procedury uprościć, to wcale takie znowuż całkiem proste nie jest. Ale też to, że nie sięgamy do tego chętnie, związane jest z tym, że my tutaj – pani powiedziała, że w debacie publicznej kwestia inicjatywy obywatelskiej wspominane to prawda i właśnie to, że ta nie tylko sama inicjatywa, ale i potem sposób realizowanie i korzystania z rezultatów tej inicjatywy, one są bardzo mizerne. Dlatego niechętnie z tego korzystamy, to jest trochę proszę państwa jak z inną formą partycypacji społecznej. Jak państwo wiecie, konsultacje społeczne, te konsultacje społeczne są dla rządzących bardzo często traktowane jako tylko swego rodzaju listek figowy. To znaczy, jak jest obowiązek konsultowania, to my skonsultujemy. To oznacza zapytanie mieszkańców, po czym absolutnie się z rezultatami tej konsultacji nie liczymy się. Tak samo jest proszę państwa w przypadku tej inicjatywy. My sobie możemy złożyć wniosek, możemy skutecznie go złożyć, możemy przeprowadzić wszystkie procedury, aż do momentu, w którym zostanie to przedstawione na forum organu, który ma podjąć daną uchwałę. Czy to będzie ustawa na szczeblu krajowym, czy to będzie akcent prawa miejscowego, w przypadku rady gminy, powiatu czy sejmiku. No i na tym nasza inicjatywa się tak naprawdę kończy. Możemy to śledzić, możemy w dalszym ciągu obserwować, ale wszystko pozostaje w rękach organu uchwałodawczego i bardzo często, jak państwo wiecie, te inicjatywy są traktowane jako swego rodzaju nawet swego rodzaju ciężar. To jest dodatkowa praca, dodatkowe zaangażowanie i w sposób dosyć lekceważący podchodzi się do tych inicjatyw. Myślę, że do tego jeszcze pewnie dojdziemy w trakcie naszego spotkania, że te regulacje może nie są do końca doskonałe, no bo przecież nam nie chodzi o to, żeby stworzyć formalne podstawy do tego, aby ktoś sobie wystąpił z inicjatywą. Tak naprawdę chodzi przecież o finał i o to, żeby te inicjatywy zostały w jakiś sposób przyjęte, wdrożone, żeby ci, którzy mają możliwość uchwalenia, czyli ci którzy decydują o tym czy będzie taki projekt zrealizowany, wdrożony, przyjmie postać uchwały, która zostanie opublikowana i przyjmie formę aktu prawnego. To proszę państwa oni nie powinni podchodzić do tego w taki sposób, że jak to się im nie podoba, to kończymy sprawę. Raczej powinniśmy dążyć do tego, żeby to w drodze dialogu, no to z konstytucji wynika przecież dialog władzy ze społeczeństwem. Powinniśmy dążyć do tego, żeby ustalić treść takiego aktu w sposób, który będzie wreszcie miał postać taką, że będzie odpowiadał kanonom aktu prawa: czy to miejscowego, czy ustawy. I zostanie przyjęty uwzględniając to, o co jednostki postulowały. Przecież to one najlepiej wiedzą, co im jest potrzebne, w jaki sposób to prawo powinno im służyć i powinniśmy się ze zdaniem jednak w społeczeństwa zdecydowanie większym stopniu niż obecnie liczyć.

Dziękuję panie profesorze za wypowiedź. Często podchodzimy do tego w sposób hura optymistyczny, wydaje nam się jako jednostkom, że wszystko może być przedmiotem tego typu inicjatywy. Tymczasem, jeżeli chodzi o samą inicjatywę ustawodawcza, to wiadomo, że materia ustawowa, to co może być przedmiotem uregulowania w ustawie, może być inicjatywami wynikającymi z konstytucji. Ale to pewnie nam wyjdzie trochę dalej. Jeżeli nie będziemy o tym mówić, to się okaże, że nie możemy zainicjować. Jeśli chodzi o budżet, nie możemy zainicjować pewnych zmian, na przykład konstytucyjnych. Więc jakieś ograniczenia tam są. Natomiast jeżeli chodzi o uchwały, które są podejmowane przez radę, gminy, powiatu czy też sejmie, to zauważcie państwo, że te przepisy dotyczące inicjatywy uchwałodawczej one są ulokowane w rozdziałach dotyczących tworzenia prawa miejscowego. Czyli krótko mówiąc, przedmiotem takiej uchwały może być to wszystko, co może być przedmiotem uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego. Przedmiotem inicjatywy uchwałodawczej nie może być wszystko. Mamy takie mylne wielokrotnie wyobrażenie, że zainicjujemy jakiś proces uchwałodawczy, to jakieś sprawy załatwimy. To tak nie jest, to funkcjonuje w ten sposób, że inicjatywa uchwałodawcza może dotyczyć tylko i wyłącznie tej materii, która może być przedmiotem uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego. Wszystkie te przepisy, które dotyczą inicjatywy, one znajdują się w rozdziałach dotyczących stanowienia aktów prawa miejscowego, więc to co może być przedmiotem uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, może być jednocześnie przedmiotem inicjatywy uchwałodawczej. Zatem bardzo istotna kwestia z tym związana jest taka, że przecież te organy stanowiące: rada gminy, rada powiatu czy sejmik, one nie mogą podejmować uchwał w każdej sprawie, która mieści się w zakresie działania w państwie demokratycznym państwie prawa i każde działanie organów samorządu musi znajdować uzasadnienie, oparcie w przepisach prawa, ustawy. Czyli krótko mówiąc, określony przepis kompetencyjny musi wyraźnie wskazywać, że na przykład rada gminy może podjąć uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo w sprawie statutu gminy, albo określenia statusu jednostki pomocniczej gminy, albo całego szeregu przepisów, takich jak te, które państwo znacie: regulamin utrzymania czystości, regulamin zaopatrzenia wody i tak dalej. To są wszystko te elementy, które są właśnie podejmowane w formie aktu prawa miejscowego. Więc ten, kto chce wystąpić z inicjatywą, musi najpierw stwierdzić, czy rada ma zdolność, kompetencje do podjęcia uchwały w tym przedmiocie. Jeżeli jest podstawa prawna do podejmowania uchwały w danym przedmiocie, istnieje możliwość wystąpienia z określoną inicjatywą uchwałodawczą. Zatem jesteśmy limitowani podstawami prawnymi. Funkcjonowanie organów samorządu, w szczególności organów samorządu o charakterze prawodawczym. W terenie organy wykonawcze też mogą, ale to wymaga też szczególnego umocowania. Raczej mówimy, że to jest kompetencja rady gminy i wyjątkowo organy wykonawcze, jeśli mają wyraźne umocowanie, mają tego typu kompetencje. Teraz powstaje problem, czy my moglibyśmy wystąpić z inicjatywą uchwałodawczą w sytuacji, kiedy to nie rada gminy, tylko organ wykonawczy ma możliwość podjęcia określonego aktu prawa miejscowego. Wyjątkowo bo wyjątkowo, ale jednak zdarza się. Ale zostawmy to, bo pewnie aż tak bardzo głęboko nie chcielibyśmy przynajmniej na tym etapie naszego wykładu występować. Panie profesorze, ja mam jeszcze jedno pytanie: jak szczegółowo?

Może ja powiem, a panu profesorowi oddałabym głos przy inicjatywie krajowej. Więc obywatelska inicjatywa uchwałodawcza w tej perspektywie lokalnej, bo to też trzeba jakby zaznaczyć, że obywatelska inicjatywa uchwałodawcza dotyczy właśnie kwestii lokalnych i samorządów, a obywatelska inicjatywa ustawodawcza tej przestrzeni krajowej . I ona jest podzielona, ta inicjatywa uchwałodawcza, na trzy szczeble. Tak jak mamy trzy szczeble w samorządach: czyli wojewódzką, powiatową i gminną i wszystko jest regulowane poprzez ustawy. To się zmieniło. W 2018 roku taka rewolucja samorządowa nastąpiła i obywatelskie właśnie inicjatywy uchwałodawcza zostały wpisane do porządku prawnego tak na sztywno. Żeby już przechodzić do konkretów. To z taką inicjatywą mogą wychodzić obywatele, którzy posiadają czynne prawo wyborcze, właśnie do tego organu stanowiącego i w przypadku samorządu wojewódzkiego to jest to co najmniej 1000 osób. W przypadku samorządu powiatowego tu już mamy rozgraniczenia na te większe powiaty i mniejsze. Przy większych powiatach – powyżej 100 000 mieszkańców – to jest co najmniej 500 osób, a w powiatach do 100 000 mieszkańców – to jest 300 osób. Najmniej osób potrzebnych do wystąpienia z inicjatywą uchwałodawczą jest na poziomie gminy i tutaj też mamy rozgraniczenie, bo mamy różne wielkości w Polsce. W tych największych gminach, powyżej 20 000 mieszkańców mamy 300 osób. W gminach do 20 000 mieszkańców 200 osób, a w gminie do 5 tysięcy mieszkańców 100 osób. To ważne, to warto podkreślić, że ustawy regulują taki niewielki wycinek tego, w jaki sposób obywatelska inicjatywa uchwałodawcza powinna być procedowana. Oddają duże kompetencje w określeniu zasad tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych, czyli osób, które sprawują pieczę nad danym projektem uchwały i procedują go ze strony obywateli. Jak składać takie projekty uchwał do poszczególnych samorządów, ale też zasady właśnie dotyczące, w jaki sposób wnosić je i jak to wygląda. Wszystko to już jest regulowane poprzez akty prawa miejscowego i to uchwała powinna być przygotowana przez poszczególne samorządy. Czyli rady miejskie w danych miastach czy rady gminy, czy czasem sejmiki wojewódzkie powinny właśnie takie uchwały przygotować, które regulują wszystkie te zapisy, których nie reguluje ustawa.

Dziękujemy, to panie profesorze, proszę o przybliżenie inicjatywy obywatelskiej w ujęciu krajowym.

Przede wszystkim trzeba zacząć od tego, kto z taką inicjatywą może wystąpić. Otóż każdy, kto ma prawo wybierania do sejmu, może uczestniczyć w takiej inicjatywie. To jest limitowane w określony sposób, jest to instytucjonalnie uregulowane ustawą z roku 1999. Czyli dwa lata po wejściu w życie konstytucji, która przewidziała w ogóle ustawodawczą inicjatywę obywatelską, wprowadzono ustawę, która reguluje te kwestie bardzo szczegółowo. Tak naprawdę, bez tej ustawy ta inicjatywa obywatelska ustawodawcza w ogóle nie mogłaby być realizowana, także ta ustawa wypełnia pewną lukę, która pozwala nam w oparciu o te regulację właśnie podejmować inicjatywę. Otóż przede wszystkim bardzo istotną kwestią jest powołanie swego rodzaju ciała, takiego założycielskiego komitetu, który musi się składać przynajmniej z 15 osób. W skład tego k3omitetu mogą wchodzić wszystkie osoby, również te, które mogą uczestniczyć w procesach legislacyjnych, inicjowanych przez inne podmioty. Czyli mogą to być również proszę państwa senatorowie, mogą to być również posłowie, posłanki, a zatem ci, którzy bezpośrednio decydują o przyjęciu określonej ustawy i mają z tego tytułu również inicjatywę. Mogą uczestniczyć w tego typu również inicjatywach obywatelskich. Taki komitet powinien przygotować odpowiedni projekt i zebrać przynajmniej 1000 podpisów, które pod tym projektem się podpisują, są gotowe popierać właśnie projekt ustawodawczy. Tego typu inicjatywa zgłaszana jest proszę państwa do sejmu, do marszałka sejmu i od tego momentu w momencie przyjęcia tego wniosku rozpoczyna się proces zbierania 100 000 podpisów. Tak naprawdę 99 000, bo te 1000 osób, które się zebrało, czy nawet więcej, które się zebrało żeby poprzez wniosek i samą inicjatywę, one są zaliczane do tej puli stu tysięcy osób, które występują z inicjatywą ustawodawczą. Komitet uzyskuje osobowość prawną oczywiście jak to jest minimum 15 osób, tylko muszą powołać swojego pełnomocnika, jego zastępcę i to ten pełnomocnik, jego zastępcza proszę państwa występuje w imieniu tego komitetu i w całym procesie legislacyjnym reprezentuje projekt. Ten wniosek musi być rozpatrzony nie przez komisję sejmowe. Ma być rozpatrzony przez sejm, a zatem pierwsze czytanie tego projektu musi się odbywać nigdzie indziej, tylko właśnie na forum sejmu. Potem już proces legislacyjny przebiega dokładnie tak samo, jak w każdym innym wypadku. Z tym, że jest tutaj jedna bardzo istotna różnica. Otóż. po pierwsze, to nie jest tak, że mogą sobie tutaj wrzucić tego typu projekt do zamrażarki. Tylko on powinien być w przeciągu trzech miesięcy od momentu jego złożenia rozpatrzony, czyli proces legislacyjny powinien się już tutaj toczyć i bardzo istotna sprawa – to należy tutaj wyraźnie podkreślić, że nie mamy tutaj do czynienia z taką sytuacją, jak w przypadku pozostałych projektów. Wybory, które odbędą się albo wcześniej albo ze względu na to, że upłynęła kadencja, nie mają wpływu na kontynuację procesu legislacyjnego, czyli wystarczy na nowo wydrukować w kolejnej kadencji tenże projekt i on w dalszym ciągu musi być proszę państwa procedowany. To nie jest tak jak w przypadku ustawodawcy jako inicjatywy rządowych czy sejmowych albo senackich, które idą do kosza. Nowe wybory, nowy organ i zaczyna się wszystko od początku. Tutaj jest ta kontynuacja. Jednak proszę państwa to jest bardzo istotna kwestia i kwestia bardzo ważna, kolejna proszę państwa, to kwestia przygotowania projektu. Taki projekt musi jednak odpowiadać określonym kanonom, nie może on być przygotowany w sposób odbiegający od zasad związanych z procesem legislacyjnym. Istnieje proszę państwa uchwała Rady, która określa zasady sporządzania tekstów prawnych, aktów prawnych, a więc musi to być proszę państwa projekt, który będzie odpowiadał tym wymogom. To musi być, a który będzie pełnił funkcję taką, jak każda inna ustawa. Więc kanony jakie są przewidziane w państwie prawa dla tworzenia prawa, dla tworzenia przepisów przejściowych, dla określenia momentu wejścia w życie i tak dalej, muszą być spełnione także i tutaj. Bardzo istotnym elementem jest również uzasadnienie takiego aktu. Musi być tutaj kwestia uzasadnienia źródła finansowania jakie będą związane z tym wydatkiem, ewentualnie i źródło pokrycia tych elementów. W takim uzasadnieniu też będą musiały być wskazane, nie mówiąc już o tym, że oczywiście jeżeli taki projekt wymaga konsultowania z jakimikolwiek organami, to te konsultacje tu również będą musiały być przeprowadzone. Myślę, że kwestią taką dosyć istotną, doniosłą z punktu widzenia nas jako obywateli jest również to, że nie ma przeszkód aby złożyć, wystąpić z inicjatywą ustawodawczą nawet wtedy, kiedy w danej sprawie jakaś już inicjatywa została uruchomiona i toczą się obrady nad projektem ustawy, który w mniejszym czy większym zakresie dotyczy tych samych kwestii. Niezależnie od tego musi być ta ustawa proszę państwa obradowana tak jak każdy inny projekt, a zatem krótko mówiąc, jeżeli widzimy, że prawodawca gdzieś na przykład ociąga się z podjęciem pewnych decyzji, chociaż dzisiaj wielu sprawach jak państwo wiecie podjęcie inicjatywy ustawodawczej to jest żaden problem. Z dnia na dzień można inicjatywę uruchomić, w przeciągu kilku dni cały proces przeprowadzić, nie do końca zgodnie z konstytucją i odpowiednimi ustawami i regulaminem sejmowym. Ale to się odbywa. Natomiast proszę państwa nie może być tak, że jeżeli my wystąpimy z inicjatywą, po to żeby jednak dać do zrozumienia ustawodawcy, że te materie, które on w tej chwili obraduje, nad którymi pracuje, nie odpowiadają oczekiwaniom społecznym, to mamy pełne prawo, żeby taką inicjatywę uruchomić. Oczywiście jesteśmy limitowani czasem, bo nie zawsze zgromadzenie 100 tysięcy podpisów jest sprawą łatwą i zanim zbierzemy może już być taka ustawa uchwalona, co nie oznacza, że nie możemy jednak jeśli nam treść przyjęta przez parlament nie odpowiada określonej ustawie, że nie możemy wystąpić tutaj właśnie z kolejną inicjatywą ustawodawczą, żeby doprowadzić do wprowadzenia odpowiednich zmian. 

Zmierzamy do zmiany już istniejącego, już uchwalonego, przyjętego, opublikowanego aktu prawnego jakim jest ustawa, czyli faktycznie, jest to dosyć szeroki temat, o którym można naprawdę dużo mówić. Może w takim razie dla zobrazowania, jak takie przedsięwzięcia wyglądają, może mają państwo jakieś przykłady, które można pokazać, jakie zmiany zostały wprowadzone właśnie w ten sposób?

To może ja zaprezentuję dwa takie przykłady, które mi przychodzą na poziomie krajowym czyli przez obywatelską inicjatywę ustawodawczą, które zostały wprowadzone. Jeden dotyczył zniesienia zakazu importu odzieży używanej z zagranicy i to było w 2002 roku. Inicjatywę poparło 200 000 osób, czyli dwa razy więcej niż wymaga tego ustawa. To jest też jakby znamienite przy obywatelskich inicjatywach, że bardzo często jest zbierane dużo więcej podpisów niż jest ten wymagany próg. Rzadko kiedy jest tak na równo 100 000 ,tylko bardzo często jest tych podpisów zbierane dużo więcej, co pokazuje jednak, że obywatele są w stanie się zaangażować i zebrać siły i energię i złożyć taki projekt. Wtedy właśnie w 2002 roku ten zakaz importu odzieży używanej właśnie z zagranicy został zniesiony, co jakby skutkuje na przykład tym, że teraz ten obieg odzieży używanej w Polsce bardzo dobrze funkcjonuje. To też jest z korzyścią dla środowiska, więc jakby ta zmiana ma wpływ na to, co się dzieje w tym momencie w Polsce. Drugi taki przykład, który mi przychodzi do głowy też z obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej, to było chyba w 99 roku, czyli prawie na samym początku i ten projekt wtedy poparło 130 000 osób. Dotyczył on zachowania takiego narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych jak lasy państwowe, jak zasoby wód, kopaliny, ale też parki narodowe i nawet chyba część Bałtyku. Więc to pokazało, że to chyba była wtedy inicjatywa, wydaje mi się, że Lasów Państwowych. Dzięki temu został wprowadzony zakaz prywatyzacji tych terenów, więc możemy jako obywatele sobie po prostu z nich teraz korzystać, mamy do nich bezpośredni dostęp, nie zostały one sprywatyzowane, sprzedane. I nie musimy płacić jakiś wielkich opłat za korzystanie z tych terenów, które są dobrem nas wszystkich. Jeżeli chodzi o przykład takiej inicjatywy lokalnej, to w Koninie obywatele zebrali się i zagwarantowali sobie obywatelską inicjatywą uchwałodawczą, że inwestor który będzie budował jakieś centrum handlowe nie zniszczy, zabezpieczy 200-letni dom, który tam stał na tej działce. I obywatelską inicjatywą uchwałodawczą zabezpieczyli ten dom, no i było to dla nich ważne i to przeprowadzili. Oczywiście też się zdarzają takie mniej spektakularne inicjatywy uchwałodawcze, jak na przykład nadanie określonego imienia danej ulicy, czy placu. To takie moje przykłady, które przychodzą do głowy.

Czyli faktycznie mogą to być decyzje, które mają zakres ogólnopolski i naprawdę duży. A też takie właśnie lokalne, jak tutaj pani wspomniała, nawet jeżeli chodzi o nazwę ulicy. Jak oceniłaby Pani te mechanizmy i narzędzia, jako pozytywne, czy mają jakieś błędy, które można by naprawić? Jak to w ogóle tak działa? Z perspektywy właśnie osoby, która w instytucie pracuje ,się tym zajmuje na co dzień?

Narzędzia demokracji uczestniczącej, bo w sumie to bym nie powiedziała, że to są demokracja bezpośrednia, bo jednak pośrednio decydujemy, czyli przez naszych przedstawicieli czy to właśnie w radzie miejskiej czy w sejmie, parlamencie, to jakby te narzędzie są kluczowe dla funkcjonowania państwa. Moim zdaniem wszyscy tworzymy państwo. To obywatele, więc my musimy mieć wpływ na to co się dzieje w kraju nie tylko podczas wyborów. Konstytucja mówi o tym, że sprawujemy władzę nie tylko pośrednio przez przedstawicieli, ale również bezpośrednio. Więc ten wymiar naszego zaangażowania w życie publiczne powinien być jak największy. Więc jestem jakby wielką orędowniczką tych narzędzi partycypacyjnych, narzędzi właśnie demokracji uczestniczącej. Natomiast wiadomo jak to w każdym aspekcie życia publicznego można pewne poprawy wprowadzić i my właśnie w instytucie spraw obywatelskich szczególnie skupiliśmy się na obywatelskiej inicjatywie ustawodawczej. Czyli na tym wymiarze krajowym i nawet przygotowaliśmy ustawę, nową ustawę, nowy projekt ustawy. który nowelizowałby prawo dotyczące inicjatywy ustawodawczej. I tam mamy takich 5 głównych punktów, o których nam zależy żeby ta obywatelska inicjatywa była jak najlepiej traktowana przez obywateli, ale również przez rządzących. Pierwszym takim punktem, który chcielibyśmy zmienić, który uważamy, że można zmienić właściwie od ręki, to jest wprowadzenie podpisów elektronicznych. Szczególnie pandemia nam pokazała, że cyfryzacja usług publicznych jest możliwa, też zbieralne są podpisy przy europejskiej inicjatywie obywatelskiej przez internet. Więc można to wprowadzić również w tym wymiarze krajowym, ale również myślę, że lokalnym. Druga kwestia to są te terminy czytań. Tu pan profesor wspomniał wcześniej o tym pierwszym czytaniu, które faktycznie jest zagwarantowane w ustawie tej, która teraz funkcjonuje, że jest obowiązek tego pierwszego czytania. Ale później już tych kolejnych terminów nie ma, więc bardzo często niestety projekty, jakby prześwietlając ich historię, gdzieś umierają w komisjach sejmowych i już nie doczekają drugiego czy trzeciego czytania. Tutaj oczywiście nie chodzi nam o to, żeby zagwarantować wejście danego projektu ustawy w życie. Tylko chodzi o to, żeby przeprowadzić faktyczną realną debatę publiczną na dany temat, bo jednak 100 000 podpisów to jest bardzo dużo i to znaczy, że dla dużej liczby osób w kraju dana sprawa jest ważna. Więc warto nad nią się pochylić także rzetelnie i przeprowadzić debatę publiczną. To jest dość śmiałe rozwiązanie, zdajemy sobie sprawę z tego, ale może warto to przemyśleć. Kolejna kwestia to jest też zmniejszenie ilości danych, które są potrzebne do podpisu, bo w tym momencie ten cały formularz podpisu do obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej jest bardzo szeroki. Tam trzeba wpisywać i adres zamieszkania, też ludzie mają problemy. bo ludzie mieszkają w innym miejscu, są zameldowani w innym miejscu, korespondencyjnie jeszcze inaczej. To jakby problematyczne więc tutaj zaproponowaliśmy żeby zmniejszyć to właściwie do: imię, nazwisko, PESEL, podpis i wydaje nam się, że to jest po prostu dobre rozwiązanie. Więc mamy kilka zmian i też to one są przepracowane z praktykami obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej. Przeprowadziliśmy badania społeczne, były też badania naukowe. Między innymi pan profesor brał udział przy tworzeniu tego aktu prawnego, więc jakby szeroka koalicja ludzi, którzy się znają na temacie, przygotowały ten projekt. Teraz jesteśmy w procesie orzeczniczym i to jest faktycznie najtrudniejszy element, czyli próba zmiany nie poprzez obywatelską inicjatywę ustawodawczą, tylko poprzez inicjatywę ustawodawczą. To nie jest łatwe decydowanie.

To może właśnie skupmy się teraz troszeczkę na tych barierach ustawowych, które mam wrażenie jednak są i mają one bardzo duży wpływ na tą inicjatywę obywatelską. Tutaj bym poprosiła w takim razie o przedstawienie jakie te bariery są?

Oczywiście bariery są różne w przypadku inicjatywy ustawodawczej obywateli i inne w przypadku inicjatywy uchwałodawczej. Ustawa mówi: obywateli, bardziej mieszkańców. Bo tak naprawdę to trzeba mieć świadomość, że obywatele Unii Europejskiej, którzy zamieszkują w Polsce, też mogą takie projekty składać, więc nazwa jest myląca. Moim zdaniem podstawową barierą ustawową jest to, że próbowano inicjatywę uchwałodawczą wzorować na inicjatywę ustawodawczej obywateli. To jest istotnym błędem, dlatego że poziom formalizacji na poziomie lokalnym nie powinien być tak wysoki jaki jest na poziomie centralnym. Ale na poziomie centralnym oczywiście też problemy się zdarzają no i trzeba powiedzieć, że oczywiście wprowadzenie inicjatywy uchwałodawczej i obywateli na poziomie ustawowym ono funkcjonowało. Pewien proces związany z tym, że coraz to nowe gminy wprowadzały te instytucje do swojego porządku prawnego. Ona pojawiała się już na początku w połowie lat 90 epizodycznie. Na przykład gmina Pszów, czy nomen omen gmina Pcim, takie inicjatywy w swoich porządkach wprowadzały. Ale tak naprawdę dopiero pierwsza dekada XXI wieku to był czas kiedy inicjatywy uchwałodawcze zaczęły się pojawiać w statutach. Trzeba mieć też świadomość, że wprowadzenie inicjatywy uchwałodawczej mieszkańców, będę używał tej nazwy, bo moim zdaniem jest lepsze, była bardzo istotna. Szczególnie na przykład w województwie warmińsko-mazurskim, gdzie wojewoda kwestionował przyznanie mieszkańcom prawa inicjowania projektów uchwał. Sprawy kończyły się w sądach administracyjnych. Tutaj ostatecznie Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie wypowiedział się, moim zdaniem w pełni słusznie, że ustawa o samorządzie gminnym nie zakazywała przyznania takiej inicjatywy mieszkańców. Jeśli spojrzymy na katalog podmiotów, które posiadają inicjatywę uchwałodawczą w różnych gminach, to on też jest różny, bo są gminy, gdzie pojedynczy radni mają inicjatywy. Są gminy gdzie to musi być grupa radnych, są też gminy, gdzie przyznaje się inicjatywę uchwałodawczą na przykład organom jednostek pomocniczych. Więc tutaj ta swoboda jest duża i ta swoboda obejmuje oczywiście także mieszkańców. Natomiast trzeba coś powiedzieć, że zanim wprowadzono tę obecnie obowiązującą regulację, były podejmowane próby wprowadzenia ustawowego inicjatywy uchwałodawczej na poziomie lokalnym. One się skończyły niepowodzeniem, to wprowadzenie, które odbyło się w 2018,  było trochę przykryciem czego innego. Było przykryciem zmian w kodeksie wyborczym, które tutaj są pierwszoplanowe. Natomiast mechanizmy partycypacyjne, chociażby właśnie budżet obywatelski, czy inicjatywa uchwałodawcza mieszkańców, miały pokazać jakby obywatelskość, gdzie w innym miejscu ten daleko idący krok wstecz, uczyniony niemniej jednak. To rozwiązania, które przyjęto w ustawie można oceniać różnie. Po pierwsze, trzeba się odnieść do liczby mieszkańców, którzy muszą poprzeć taką inicjatywę. Tutaj już moja poprzedniczka o tym wspominała, to jest 100 osób w przypadku gminy do 5000 mieszkańców, 200 do 20 000 mieszkańców, powyżej 20 000 mieszkańców to jest 300 osób. Co trzeba powiedzieć też doprowadziło do tego, że w niektórych miejscowościach, jak Toruń czy Słupsk, liczba mieszkańców, którzy muszą poprzeć projekt inicjatywy uchwałodawczej wzrosła. Bo na przykład w Słupsku ze 150 do 300, to jest jednak stuprocentowy. W większości miast ta liczba spadła, bo chociażby Łódź czy Gdańsk miały poziom znacznie wyższy, co powodowało na przykład w Gdańsku, że były trudności z wykonaniem inicjatywy uchwałodawczej mieszkańców. Zresztą też warto podać potem przykład Gdańska. W Gdańsku, kiedy wprowadzono inicjatywę uchwałodawczą, w wyniku działań organizacji pozarządowych jednak wprowadzono barierę dwóch tysięcy podpisów. Udało się wnieść jedną taką uchwałę, która zresztą została uchwalona, ale co ciekawe do dzisiaj nie została wykonana. Więc minęło już ponad 10 lat od uchwalenia uchwały, a uchwała dalej w zasadzie pozostaje prawem martwym, bo realizacji swojej się nie doczekało. Więc to jest jakby kolejny problem braku rozliczalności wykonywania inicjatyw uchwałodawczych mieszkańców. Następny problem, który się pojawia, to jest problem wymogów, które ustawa określa dla uchwały, którą ma podjąć Rada Gminy, dotyczącej wykonywania inicjatywy uchwałodawczej. Tutaj jak analizowałem podejmowane uchwały w różnych miejscowościach, to one niestety również, tak jak podkreślam, wzorują się na tych rozwiązaniach, które są w ustawie z 99 roku, dotyczącej wykonywania inicjatywy ustawodawczej przez obywateli. Przede wszystkim problemem jest to, że ustawodawca przewidział istnienie komitetu inicjatywy uchwałodawczej, co jest moim zdaniem zupełnie mało sensownym sformalizowaniem procedury, która wcześniej występowała. Od 2018 roku z reguły w statutach było wskazane pojęcie inicjatora. Teraz musi być utworzony jakiś komitet, co już samo w sobie jest barierą. Dodam, że niektóre regulacje uchwał podejmowane przez gminy, wprowadzają tutaj pewne wymogi formalne, dotyczące tworzenia tego komitetu, co też jest elementem zupełnie, moim zdaniem, zbędnym, w przypadku inicjatyw na poziomie gminnym. Szczególnie w małych gminach może być to niezwykle trudne, gdzie najczęściej zupełnie inne są procesy przygotowywania. Drugi problem, który pojawia się, to jest problem wymogów formalnych, które są stawiane projektom uchwał. Tutaj te wymogi formalne czasami gminy wprowadzają bardzo absurdalne. Podam taki przykład z Gdyni dla odmiany, gdzie w Gdyni odrzucono jedną z inicjatyw uchwałodawczych mieszkańców ze względu na to, że karty z podpisami osób popierających nie były zszyte, a były jedynie spięte spinaczem, które pozwalało na ich wyjmowanie. Uznano, że powinny być jakby na stałe spięte, co tak naprawdę żadnego realnego znaczenia nie ma, bo przecież zawsze można zszywkę usunąć. Ale tego typu formalne rzeczy się w praktyce ustrojowej działy, więc to jest kolejna bariera, która może stanowić daleko idącą trudność dla wykonywania inicjatywy uchwałodawczej, a także dawać możliwości Radzie Gminy usuwania tych projektów uchwał mieszkańców, które z różnych powodów są niewygodne, a trudno byłoby je odrzucić. Z punktu widzenia politycznego często jest tak, że mamy uchwałę, która jest nośna społecznie. Na przykład droga realizacji, ale popularne więc spróbuję się tutaj elementy formalnie wykorzystać dla odrzucania tego typu rozwiązań. Po trzecie to jest to, że zresztą to jest ten sam problem. W inicjatywie ustawodawczej obywateli nie wprowadzono zasad związanych z pomocą przy przygotowywaniu projektów uchwał na szczeblu centralnym ustaw, a ten problem jest problemem bardzo znaczącym, ze względu na to, że przecież mieszkańcy nie muszą znać prawdy. Rzadko się zdarza tak, że osoby które przygotowują projekty ustaw są specjalistami z zakresu legislacji. No ale nie oszukujmy się, przygotowanie dobrego aktu normatywnego to nie jest tak, że sobie ktoś usiądzie i nawet mając bardzo dobrą wiedzę merytoryczną jest w stanie przygotować dobry projekt aktu normatywnego. Więc tutaj ja już też wielokrotnie postulowałem, że ta pomoc organów władzy publicznej powinna być udzielana chociażby po zebraniu jakieś liczby podpisów, nie tej pełnej, ale częściowej. Powinna być możliwość przepracowania tekstu aktu normatywnego. Zresztą podobny problem dotyczy także konsultacji społecznych, gdzie akurat na poziomie lokalnym tego nie ma, ale na poziomie centralnym problem przeprowadzenia konsultacji jest zrzucany na komitet inicjatywy ustawodawczej, a podmioty, z którymi konsultacje powinny być prowadzone często w ogóle nie odpowiadają na wnioski o przeprowadzenie takich konsultacji czy przedstawienie swoich opinii. Tutaj mamy jakby kolejny problem. No i wreszcie moim zdaniem także bardzo ważna rzecz, to jest problem kosztów wykonywania inicjatywy uchwałodawczej. Te koszty są oczywiście na poziomie centralnym znacznie większe, na poziomie lokalnym mniejsze, ale nie mamy żadnego mechanizmu kompensacyjnego. W wielu państwach wprowadzane są rozwiązania, które powodują zwrot przynajmniej części kosztów w sytuacji, w której inicjatywa uchwałodawcza zostanie przyjęta przez organ. Dobrze się stało, że się pojawiła regulacja ustawowa. Akurat jestem zwolennikiem tego, żeby takich kwestie regulować na poziomie statutowym, na poziomie ustawowym regulacji statutowej powinien być znacznie szerszy. Natomiast też trzeba mieć świadomość, że w Polsce wiele gmin bardzo opierało się wprowadzeniu inicjatywy uchwałodawczej z różnych powodów te działania były. Państwo jesteście z Olsztyna, no to pamiętam jak pomagałem osobom, które walczyły o wprowadzenie takiej inicjatywy uchwałodawczej w Olsztynie. Opór był bardzo duży i co ciekawe, opór nie tylko ze strony władzy wykonawczej czyli Prezydenta Olsztyna, ale także radnych, w zasadzie wszelkich stronnictw politycznych. Radni traktowali to nie jako pomoc w sprawowaniu przez nich mandatu, tylko raczej jako formę konkurencji uchwałodawczej. Więc to jest rozwiązanie dobre, natomiast znacznie lepszym rozwiązaniem byłoby wprowadzenie pewnych wymogów maksymalnie,, które mogą być narzucone na inicjatywę, dając jednocześnie gminą możliwość liberalizacji.

Jak tak państwa słuchamy to mam wrażenie, że na ten temat można naprawdę dużo jeszcze powiedzieć. Też to, co ze swojej strony mogę powiedzieć, myślę że zdecydowanie bardziej przystępny jest materiał kiedy słucha się osób kompetentnych, które się tym zajmują na co dzień, niż czytając ustawę, które często też są napisane takim językiem mniej przystępnym dla takiego człowieka, który właśnie nie ma na co dzień styczności z prawem, z ustawami i z tym językiem prawnym. Dlatego bardzo byśmy chciały podziękować Państwu za to, że mogłyśmy dzisiaj z Państwem porozmawiać na ten temat. Mam nadzieję, że ten materiał, który przygotowałyśmy, będzie takim dobrym wprowadzeniem. Dlatego żeby uświadamiać obywateli o tym, jakie jest prawo i jakie osoby, które chcą coś zmienić, że mają taką możliwość, jakie mają możliwości. Bardzo chcemy jeszcze raz podziękować za poświęcony nam czas, dziękujemy bardzo.